公积金“限高”的典型意义

来源：中国房地产报 

 
 
  日前，南京开始对公积金贷款“限高”，规定从今年起购买高档房和独栋、联排别墅不得用公积金贷款，其中高档房特指单价1万元以上的房子。这是全国首个城市试图对公积金制度挥动“手术刀”，因此颇具典型意义。
    对于公积金制度的争议近来颇有上升之势。去年11月份世界银行在《中国经济季报》中这样论述：只有45％的住房公积金被用来发放住房贷款，而且只有17％的缴费者获得了公积金贷款，其受益群体主要是收入较高的家庭。由此引发中国公积金已成为“富人俱乐部”的社会争议。
    自从1999年国务院正式颁布实施《住房公积金管理条例》以来，公积金制度与经济适用房、廉租房一起构成了住宅房保障体系的主干。实践中，经济适用房制度颇多诟病，相关部门正大力度进行改革完善；廉租房制度的问题在于地方政府推进速度过于迟缓，部分城市甚至压根没启动，因此各地“十一五”住房建设规划中已对此做出明确界定。唯独公积金制度，一直既未受到广泛贬谪，亦未列入健全和改革的日程。
　　实际上，公积金制度并非独善其身。世界银行的相关报告和南京的“限高”行动，类似于投石问路，也犹如揭开冰山一角。从制度设计初衷来看，公积金制度借鉴了新加坡的相关制度，其出发点主要是为了配合我国的住房制度改革，由上海早在1991年开始试行，1996年正式出台《上海市住房公积金条例》，1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中强调“全面推行和不断完善住房公积金制度”，1999年颁布管理条例。
　　不可否认，作为一项住宅产业的金融创新制度，公积金制度对于促进我国住房体制由福利分房到货币化分房的转轨，确实发挥了一定的积极作用。不仅有效激励了部分职工购房，而且一度是新增住房建设资金的重要来源。但我们必须看到，这一制度具有极大的局限性。新加坡国家小，通过公积金制度和组屋制度，政府就能达到几乎全民受益的目标，这在其他发达国家是难以拷贝的，更别说像中国这样人多财寡的发展中国家。
　　因此，公积金制度的完善可以从以下三个方面考量。其一，扩大政策覆盖面。住房公积金要从职工的长期住房储金转变为每个城市就业者都能享有的住房保障资金，具有本地户口者应全部纳入，外地常住人员也应尽可能地纳入。特别是许多中小型、私营企业法制观念淡薄，为了降低商务成本，不为职工缴交法定住房公积金，影响到职工、特别是低收入职工合法享受政策支持和社会互助共济的优惠权利。恰恰是这部分中低收入职工群体最希望解决基本住房问题，最需要政府多层次、大力度地为他们提供住房保障。
　　其二，向弱势群体倾斜。从制度内部的公平性分析，多缴款者与少缴款者、使用贷款者与不使用贷款者，必然在享受公积金住房保障的权利上存在不均等现象。目前公积金最主要的受益者并非真正居住困难群体，而是那些因单位效益较好和个人收入较高而缴款较多的群体。因此，应适度调整政策，加大对弱势群体的保障力度。比如，严控垄断行业企业和高收入群体的缴交比例，遏制把公积金作为“避税港湾”和“第二工资”福利腐败现象；对中低收入家庭购房实行优惠贷款政策，如差别性利率。
　　其三，提高管理和运营效率。公积金的管理和运营，还有很大的提高空间。一方面，从资金管理上看，目前部分城市违规挪用资金和非法投资现象较为严重，上亿元的大案频发，以致许多地方的公积金管理中心主任成为“高腐和高危”职位，正由于此，中央已明确社保基金是“高压线”。另一方面，从资金运营上看，目前多数城市资金利用效率不高，沉淀的资金规模较大，既不能充分发挥促进住宅消费的目的，也不利于资金的增值保值，造成了缴交者尤其是中低收入群体机会成本的无形损失。
住房保障制度的建立和完善是现阶段我国住房体制改革的当务之急，也是住宅产业转型的重要因素。在这一背景下，公积金制度应该尽快朝住房保障方向靠拢。否则，在货币化分房体制已经确立的前提下，公积金制度历史使命基本上已经完成。在这一层面上观察南京的公积金贷款“限高”政策，其积极意义不言而喻。
（作者为上海易居房地产研究院高级评论员）