到2009年5月，从上海发源的住房公积金制度已经整整走过了18年的历程。在这18年里，住房公积金为本市居民住房条件的改善发挥了举足轻重的作用。

     上世纪七十年代末，住房问题是上海“天字第一号”社会问题，国外有人坦言，“花一百年才能解决这个问题”。但是改革开放以来，尤其是推行以住房公积金制度为核心的房改以来的18年里，上海市民的居住条件发生了翻天覆地的变化，人均居住面积从1979年的4.3平方米提高到2008年的16.9平方米，翻了3.9倍，成套率达到95.2%，自住房率达到80%。上海市民深切感受到改革开放带来的变化，带来的实惠。

 

     从国家住房和城乡建设部发布的2008年全国住房公积金缴存使用情况的通报中获悉，截至2008年底，上海累计缴存住房公积金1796亿元，累计个人提取1002亿元，累计发放个人购房贷款1464亿元，累计发放笔数120万笔，累计支持购房面积达1.1亿平方米，这些指标都居全国第一。这些年来，上海的住房公积金管理和使用之所以都走在全国前列，主要有以下几个方面特色：

     1991年上海推出住房公积金制度时，除了认真吸取新加坡公积金制度的经验，充分发动全市人民进行讨论以外，很重要的一条就是由市人大常委会讨论通过了“上海市住房制度改革实施方案”，明确“推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会”这“五位一体”的上海房改方案，使上海住房公积金管理工作走出的第一步就有法可依。1996年上海在认真总结5年实践的基础上，又由上海市人大常委会讨论通过了“上海市住房公积金条例”，这是全国第一个关于住房公积金的地方性法规，这个“条例”把上海在公积金管理中形成的“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的管理模式具体化、规范化。1999年3月，国务院在总结以上海为主的全国各地住房公积金管理经验的基础上，充分吸收上海条例的内容，制定了《住房公积金管理条例》（2002年又进行了修改，以下简称国务院《条例》）。上海在认真执行国务院《条例》的同时，结合上海在住房公积金管理中的实际情况和上海广大职工和单位缴存和使用住房公积金中遇到的问题，又由市人大常委会在2005年9月通过了《上海市住房公积金管理若干规定》（以下简称《若干规定》），这个规定无论从缴存对象，还是职工提取使用住房公积金的范围都有拓展，使住房公积金制度更体现以人为本的理念，更凸现民生制度的本义。这个《若干规定》也是自国务院2002年《条例》修改后出台的第一个地方性法规。

     坚持法规先行，严格依法管理还体现在各项具体工作中。上海在全国首次提出“2003年是规范年”，用2年时间先后制订全国第一个“住房公积金个人购房贷款操作管理规范”和“住房公积金归集提取操作管理规范》，形成科学、有效、全面的管理规范体系。这些法规和规范的执行和落实，应该是上海住房公积金安全运行的重要保障。

     创新是企业的灵魂，创新也是任何一项制度的灵魂。可以说任何一项制度只有与时俱进，不断丰富制度的内涵，拓展制度的功能，才会有生命力。上海市在住房公积金管理中一直十分重视制度功能创新。早在制度建立之初的1992年，上海发放了第一笔住房公积金个人购房贷款，这可是“文革”以后全国第一笔对私的个人消费贷款，开创了中国住房金融的先河，更重要的是改变了金融服务的理念，打破了贷款“对公不对私”的坚冰。在1996年上海又推出了全国第一例个人购房“组合贷款”，也就是说在购买同一套住房时既有住房公积金贷款，又有商业银行贷款，开创了住房贷款的新品种。组合贷款的发放不仅为住房金融体系的形成起到重要的促进作用，更为广大市民通过市场来改善自己的住房条件创造了重要融资途径。1997年上海又首先把住房公积金使用的重点从单位建房（建解困房）的贷款转变到对个人购房贷款，从对住房生产领域支持转变到对住房消费领域的支持，这一重大的转变可以说是住房公积金制度在发展过程中一次重大突破，为1998年起住房分配货币、市场化和社会化起到重要作用。1997年上海根据本市企业发展不平衡的实际情况推出了“补充住房公积金”制度，这项制度有效地调动了那些经济效益好的企业为职工多缴住房公积金的积极性。2005年以后上海又相继推出了困难职工提取、自由职业者和个体工商户及其帮工自愿缴存住房公积金，农民工可以参加公积金制度等政策措施。简而言之，上海住房公积金管理的十八年也是制度功能不断创新的十八年。

     如果说1991年到1997年住房公积金的主要任务是从根本上帮助企事业单位克服建设解困房资金不足的瓶颈，累计给单位提供了近120亿元的建设资金支持建设解困房2500万平方米；那么从1998年以后，结束了住房实物分配，实行住房分配货币化和市场化，广大职工可以根据自己的条件选择解决住房问题的办法，住房公积金制度又贴紧这种变化，为职工解决住房问题提供更好的服务，更有效的支持。上海从两个方面来尽可能满足广大住房公积金缴存职工的需求：一方面是千方百计提高职工的住房消费能力；另一方面，尽可能为以廉租房制度为重点的住房保障体系作出努力。

提高职工的住房消费能力从根本上讲是增加职工的收入，但从住房公积金制度的作用来看，一是扩大住房公积金缴存面，上海现在缴存政策不断扩大，已经扩大到自由职业者、个体工商户及其帮工、进城务工者（包括农民工）也可以参加公积金制度，可以说在政策层面上海住房公积金已经实行了全覆盖；同时加大执法力度，提高公积金的缴交率；当然还鼓励经济效益好的企业为职工缴交补充住房公积金。这些年来上海住房公积金归集额以平均每年12%以上的速度递增，在2005年成为全国首个累计归集住房公积金超过1000亿元的城市，到2009年8月上海累计归集的住房公积金突破2000亿元，又是全国342个建立住房公积金制度城市中的第一家；人均缴存额从2004年的人均3800元到2008年的人均6228元，提高了64%。二是尽可能提高职工购房贷款限额，尤其在房价一直居高不下的情况下，更需用住房公积金低利率优惠贷款来提高职工住房消费的能力。经过不懈努力，上海住房公积金贷款限额从上世纪九十年代末的每户10万元（有补充公积金再增加3万元）到2008年底提高到每户60万元（有补充公积金的再增加20万元），整整提了6倍。住房公积金贷款已成为上海市民购房首选的融资手段，到2008年底上海已成为全国第一个公积金个贷累计发放规模达到1464亿元的城市。

     住房公积金制度应该是一个城市住房保障体系重要组成部分。当前，首先要用好增值收益中廉租房建设补充资金。国务院24号文发布以后，上海公积金中心积极落实市委、市政府的决策，为加快本市廉租房制度的建设，从增值收益中按规定拿出20亿元收储50万平方米的廉租房源。这笔资金占全国住房公积金收益中可用廉租房建设资金的20%，也是上海住房公积金制度建立18年来一次性投入住房保障领域的最大一笔资金，这也充分彰显住房公积金制度的作用和意义。

     2006年社保大案以后，上海住房公积金成为媒体关注的热点。2006年市审计局二进二出进行彻底全面的审计，2007年先是财政部新疆专员办的财政检查，后是国家审计署特派办的审计，中间又有市人大常委会执法检查，这样高强度、高密度的审计和检查是对上海住房公积金管理最大的挑战和考验。二年的“翻箱倒柜”，结论是“资金规模持续增长，控制风险能力提高，资金基本安全完整”。这是对上海全体公积金缴存单位和个人，对上海市各级领导，对所有公积金管理人最好的交代。

     要保证资金安全运作，首先是建立一套每笔资金进出账户的严格的管理制度和操作规范。同时，还要有严密的监管体系，建立“三重一大”集体决策制度，设立审计稽查处进行内审和对委托银行的稽核；每年按规定给每个缴存职工发放有效对账凭证，每年四月通过大众媒体向社会发布住房公积金归集和使用公告，从2007年开始每季度对外发布“公积金运行分析报告”，自觉接受媒体和大众的监管；每个住房公积金缴存者可以随时到“上海住房公积金网”查询本人信息，也可以通过手机和电话问询；更重要的是来自建设部、财政部和人民银行的定期监管，建设部有关部门还在市公积金中心的计算机信息系统中装置监管软件，进行实时监管。总之，作为关系到每个职工利益的民生资金，上海公积金中心在管理中做到万无一失，这是责无旁贷的；作为社会公共资金自觉接受来自各方面的监管也是理所当然的，这也就是上海的住房公积金制度走到今天还是安全的理由。

     2001年上海住房公积金网建立，标志着上海住房公积金信息化建设迈上一个新的台阶。这些年通过不断加强网站建设，“住房公积金网”已经不单纯是信息查询和网上随访，住房公积金的各项业务受理和办理正在向电子商务这个平台上转移，单位业务以网上基数调整为突破口，个人业务以网上公积金贷款为抓手，加快“虚拟业务柜面”建设速度和功能完善，上海公积金中心正在用三到五年的时间，基本实现第十一个五年计划提出的目标，做到“办理公积金业务进单位，个性化服务到家庭”，使单位和个人办理各项住房公积金业务更加便捷，更加人性化。

 

      住房公积金制度在上海走过的18年里，之所以成为广大职工解决住房问题不可或缺的重要支柱，很重要的一条就是适合上海市情民意，坚持中国特色。一开始上海建立住房公积金制度借鉴了新加坡中央公积金制度的一些成熟的做法，形成了适合上海市情的独创的住房公积金制度，以后又根据我国住房制度改革不断深化的要求，除继续巩固和完善个人账户积累制的缴存方法外，不断地改变和扩大其使用功能，取得预期的效果。18年的实践，人们对住房公积金制度的认识也越来越深刻，人们在看到这个制度给大家带来实惠的同时，也对一些问题从更深的领域进行分析和研究，不断加以总结和完善。

     国务院《条例》规定，单位和个人缴交的住房公积金属于个人，是住房储金，也就是说其属性既是私人的，又是专用的，两者不可分开。个人出多少，单位配多少，这种方式调动了个人缴交住房公积金的积极性，再加上个人账户里的住房公积金存款免缴利息税，不承担资金运作的风险，像一种特殊的储蓄。这种“住房资金、个人所有、专户积累、低存低贷”的模式，符合我国绝大部分城镇解决住房问题的实际情况。

      国务院《条例》还规定，共同积累的住房公积金首先要保证缴存职工按规定提取使用，还要尽可能支持职工购建住房贷款，沉淀资金可以进行购买国债等投资，资金运作的收益全部属于住房公积金整体，不再对个人进行分配，也不属于管理机构。在每年的增值收益中除了60%的风险准备和5%左右用于管理机构管理费以外，全部用作廉租住房建设的补充资金。这种安排，在某种程度上是对中低收入职工没有享受到“低存低贷”优惠的弥补，也完全从当前国情出发，适合我国规行住房政策的要求。

      住房公积金属性既属于个人专用资金，经过运作后的增值收益成了整个资金风险准备金和廉租房建设的补充资金，这种制度的安排在当前甚至今后较长的时间里还是切实可行的。

     有人认为，住房公积金有“强制性和互助性”，又有“低存低贷”，应该属于政策性住房金融的范畴。于是以世界银行为代表的国外、国内学者就用银行运作的规则来衡量住房公积金现在运行模式，认为“管委会决策，银行专户，中心运作，财政监督”的运作机制不伦不类、效率低等。其实，住房公积金从诞生之时起就不是纯粹的住房金融资金，而是政策性住房资金——最基本的住房保障资金，具有一定的政策性金融功能，是为了更好地发挥住房保障资金的作用。首先住房公积金制度的目的是要使每个就业者都享受参加这个制度带来的优惠，是每个就业者“住有所居”最基本的住房消费保障资金，这就不属于银行业务的范畴。更何况在使用过程中，既有贷款也有提取，更有用增值收益支持廉租房的建设，则更不是一般性金融资金能做到。针对住房公积金的属性建立的“四位一体”的运作机制，既突破了一般金融资金的运作模式，也突破了基金管理的一般模式。同时又吸取这两种金融运作工具的优点，是目前我国经济环境和社会条件下比较科学的运作模式。当然，如何使住房公积金的治理结构更有效，决策更能体现制度的要求，监管更能达到直接高效等，还有许多工作要做。

     这些年来，尤其是党的十七大召开以后，公平正义成为衡量这个社会最基本的准则，在我们强调一次分配也要注意公平性的时候，住房公积金制度作为一项民生制度，如何来解决“缴存不公”和“使用机会不公”已成为十分紧迫的任务。

     像上海这样经济状况较好的大城市，住房公积金的缴存率仅为70%。从住房公积金制度设计来看，上海从2007年开始，进城务工的人员（包括农民工）也可以缴交住房公积金，可以说已经做到全覆盖。但实现起来，则是困难重重。有的是企业法人不重视，社会责任意识差；有的是企业经济效益不好；有的是地方政府以改善投资环境为由鼓励外商不缴、抗缴住房公积金；当然也有不少职工担心主张这项权利会被“炒鱿鱼”而不敢声张；这些都会使相当一部分职工受到不公正的对待，被剥夺缴存住房公积金的权利。更何况，住房公积金是以工资为计算基数的，社会上收入差距大的问题无法在公积金缴存时得以解决，收入的不公必然带来缴存的不公。缴与不缴，缴多缴少存在的不公不是住房公积金制度本身造成的，也不是现在这个制度和规定能够完全解决的。

     还有“使用机会不公”。对那些没有能力通过市场解决住房问题的中低收入职工家庭来说，享受不到住房公积金低息的优惠贷款，由收入的差异带来“使用机会不公平”已经成为一个十分突出的问题。

要解决“缴存不公”和“使用机会不公”这个问题必须从我国城镇住房制度的整体设计来考虑，对不同的收入差异家庭要设定不同的住房政策，住房公积金制度又必须和住房政策相适应，发挥其应有的作用。只有这样在住房公积金制度的安排上尽可能减少“缴存不公”的影响，尽可能使住房公积金制度在不同层面上体现使用机会的公平性。

 

      住房公积金制度经历了从计划经济向市场经济的转变，住房分配从低水平的福利化实物分配到货币化、市场化的分配的转变；正在经历着从住房保障缺失的情况下，过度依赖市场配置住房资源的作用，变成重视住房保障，加快建立以廉租房制度为核心的住房保障体系的发展过程。作为房改产物的住房公积金制度必须面对这些转变，满足这些转变所提出的要求，就必须解决现有《条例》的滞后性问题。

      目前全国执行的法规是2002年3月国务院修改以后颁布的《条例》，整整7年过去了，我国的住房基本面已经发生了很大的变化，尤其是党的十七大把“住有所居”作为建设和谐社会的重点，住房保障体系的建设已越来越引起各级政府和社会各界的重视，住房公积金应该是也必须是职工最基本的住房保障资金。而《条例》一些具体条款已难以适应这种需求的变化，《条例》的滞后性，已明显制约了住房公积金制度功能的充分发挥。

      上海在2005年9月经市人大常委会通过的《住房公积金若干规定》（以下简称《若干规定》）尽快把缴存面扩大到自由职业者、个体工商户及其帮工，后又在2007年规定进城务工人员（包括农民工）也可以缴存住房公积金。但由于没有上位法的支持，这些扩大的缴存对象不属强制性缴存，这就带来执行中的困难。

      现在《条例》对不缴存住房公积金的单位仅处以1万元至5万元的罚款，根本没有触动企业的根本利益。但是要申请法院强制执行从立案、取证到执行，一个案例一般需6个月。这就使一些无视法规又缺乏社会责任意识的法人代表有机可乘，通过种种手段不缴或者少缴住房公积金。再加上少数地区的政府片面强调改善投资环境，降低商务成本，鼓动外商不缴住房公积金。这就造成了相当数量的职工不能依法参加住房公积金制度。

      现在全国每年大约有超过2000亿元的资金沉淀（上海约占十分之一），当然这里有全国340多个城市使用结构不平衡的问题，东部沿海城市资金沉淀量相对较少，甚至还不够用，中西部地区城市的资金沉淀量相对较多。但是不容忽视大量资金沉淀所带来的问题。一方面，现在这些沉淀资金，在银行里存款年利率只有1.58%，而支付给缴存职工的年利率却是3.33%，息差严重倒挂，资金沉淀越多，潜在的亏损越严重。而商业银行得到这一笔低成本的资金，通过经营，获取巨额利润。以银行一年期商业贷款利率7.47%来计算，息差5.89个百分点，2000亿元资金少说为银行每年增加100亿元的利润。即使购买国债或央票也存在着这些资金收益被转移、资金使用被转向的问题。这笔本可以用于住房保障领域的资金，因为《条例》限制被异化，严重违背了建立住房公积金制度的本义。另一方面，当地政府对这些本地住房公积金的沉淀资金，看得到却用不到，难免有“同床异梦”的感觉，缺少对住房公积金支持的热情。其实完全可以在保证资金合理流动性的前提下，由当地政府发放定向住房债券，把沉淀的住房公积金用于建设保障性住房，如发放用于经济适用房、廉租房、保障性租赁房等建设的定向住房债券（现在国务院已经批准可以把住房公积金的结余资金用于旧区改造安置房、经济适用房和公共租赁房建设的贷款），这样既把这些沉淀资金用好用活，扩大制度功能和作用，又使住房公积金保值增值；当然也会更有效地激发当地政府对住房公积金制度支持和关注的热情。

      其实《条例》的滞后性还在其他方面不同程度存在，如前面所述的解决“缴存不公”和“使用机会不公”以及沉淀资金使用、治理结构、决策和监管等方面的问题。社会各界对《条例》修改和完善的呼声也很高，及时修改《条例》既是住房公积金制度不断与时俱进的需要，也是众望所归。

 

      上海住房公积金制度走过的18年是我国经济体制改革30年的重要组成部分，是许许多多改革成果中最光彩夺目的硕果之一。尤其在上海，住房公积金制度对上海广大市民住房条件的改善起到不可或缺的作用，对房地产市场持续健康发展起到有效的促进作用，对上海乃至全国金融市场的培育与发展起到直接的推动作用。上海用18年基本解决了国外花100年才能解决的住房问题，举世瞩目。蓦回首，往事历历在目。极大多数上海人走出了“亭子间”、“阁楼”和“危棚简屋”，没有了三代甚至四代同堂的窘迫，住房的宽敞，环境的优美，正在让市民的生活更美好，上海人平添了几分自信和大气。现在摆在人们面前是更多更深层次的思考：在建设中国特色社会主义的道路上，在构建以人为本的和谐社会的过程中，怎样让住房公积金制度发挥更大的作用，走得更好，走得更远。

                            

二○○九年十月十六日