4大城市10年住房保障实践 今年开始动真格

来源：中国经营报  2008年03月11日09:53

    北京实践篇

    复制的速度可以有多快？这不取决于复制的难度，而是取决于执行者的决心——现在，北京住房保障体系的快速调整，正验证了这个中国式的政治逻辑。

    记者从北京市住房保障办公室获悉，2008年内，北京将推出政策性租赁住房。半年前，这种保障性住房才在厦门出现，北京市成为第一个推出此类住房的特大型城市。

    然而困扰北京已久的住房问题，却不会因此而解决。建立在户籍制度基础上的住房保障，只能无奈地重复悖论。

    进退维谷

    北京市住房保障办公室的工作人员从来不为土地、资金犯难，让他们头疼的是，在北京城总计将近1400万的人口中，住房保障究竟要“保谁”？

    “从限价房开始，头疼的就是这个事。”3月4日，北京市住房保障办的一位工作人员在电话中向记者抱怨。这一天，“政策性租赁住房”的相关文件已经签发，但却只是明确了“解决单身青年住房问题”的基本原则，与限价房一样，户籍又一次成为了未知数。

    他告诉记者，目前享受“政策性租赁住房”是否必须拥有“北京市常住户口”仍然在研究中，而且“限价房购买者须有北京市户口”的原则，在征求意见时也引起了很大争议，目前仍然不能最后确定。

    北京市国土局局长安家盛明确向记者表示，北京的保障性住房用地都是按照供地计划优先安排，北京市的地方财政也比较富裕，建设规模、速度也相对适中，但始终绕不开的仍是“谁受益”的问题。

    位于北京西南四环的鸿业兴园二期，是北京第二批限价商品房之一。该项目负责人孙玉刚告诉记者，早在2007年底，建筑主体工程的1／2就已经完工，但至今未能销售，“我们都不知道卖给谁，资质肯定由政府审。”孙玉刚坦言，此时此刻，北京市限价房的销售政策正在征求意见。

    “政府也进退维谷，卖给谁都有问题。”北京首开集团的一位高管向记者表示，首开是一家国有企业，承担了大量北京保障性住房的建设工作，对这一点深有感受。

    谁缺住房？

    “北京这样的特大城市的住房问题，是城市化的副产品，不是单纯的房地产问题。”如是表态的是建设部政策研究中心副主任王珏林，在他看来，北京市在住房保障受益人群问题上的“进退维谷”，恰是出自这样的原因。

    据北京市公安局统计数据显示，截至2007年11月，北京常住人口为1230万，外来人口的保守统计数字在200万左右。“随着城市化进程的加速，外来人口还在增加，这是城市化的必然。”国务院政策研究室副主任郑新立向记者表示。

    实际上，这些北京的“新移民”，才是住房困难最大的人群。据王珏林的调研，对目前政府执行的住房保障政策，最不满意的也恰是这个人群。因为绝大部分新移民没有北京市常住户口，很小一部分拥有蓝页户口。而既有的廉租住房、经济适用房的“保障”，都建立在户籍制度的基础上。

    “他们没有选择，只能买商品房，但高价格却很难承受，于是问题就凸现出来了，毕竟在中国人的传统观念中，‘有房住’与‘有房’，还是有很大差别的。”王珏林表示，“住房保障实际上对这部分人是缺位的。”

    来自山东的政协委员郭松海向记者十分明确地指出了问题所在，在北京工作生活的“新移民”中，至少有60％以上属于年收入在3万元上下的“低收入群体”——“这是北京市重新调整的经济适用房购买标准，很多外来新移民都是要在北京长期生活的，也符合这样的标准，但因为户籍问题不能购买，这在商品房高房价的背景下就很成问题。”

    虚拟堤坝？

    在某种意义上，住房正在充当特大型城市控制人口规模的“虚拟堤坝”。身为建设部副部长的仇保兴更愿意从城市规划的学术角度看待这一问题，“在住房保障最好的欧洲国家，也不可能说，你来到一个城市，政府就提供给你一套住房。”

    据了解，这种“虚拟堤坝”的“理论”来自于城市规划的“学术估算”。仇保兴表示，北京这样的特大型城市，其人口的承受能力并非是没有上限的，“例如北京，人口不能超过3000万，否则供水、供热、医疗、卫生等公共事业都会出问题，所以人口不能无限制地增长。”

    然而在市场经济体制下，当今的中国已经不可能再以行政樊篱限制城市、区域之间的人口流动，于是住房与房价得以“歪打正着”，成为控制城市规模膨胀速度的“虚拟堤坝”。

    “可是北京的情况又不能完全以欧洲的模式对比。”经济学家钟伟对记者说。他认为，建立在户籍制度之上的住房保障，永久性地剥夺了新移民享受住房保障的机会，而更关键的问题在于，“地方政府对保障性住房的投入来源于财政，实际主要由税收构成，而这些在北京生活的新移民，很多也都是纳税人，因此，以户籍制度确定是否享有住房保障，不甚公平。”

    不少专家认为，以在某一城市纳税记录的年限，替代户口，成为享有住房保障待遇的标准，应该更为公平、适合，同时纳税记录甚至还可以同时解决收入资格审查的难题。

    “我们已经注意到这一问题，也正在研究。”3月4日晚，北京市住房保障办一位负责人对记者说。他表示，目前征求意见的限价商品房销售政策中，就有很多意见要求将“蓝页户口”的持有者纳入到购买人群范围，但现在仍未有定论。

    上海实践篇

    新天地，上海繁华时尚的象征，但仅一步之遥，便是上海彻头彻尾的“旧天地”。破旧的弄堂里，甚至还有一家三口住在十几平方米老房子中，厨房几个家庭共用。过去，他们唯一的希望就是等待拆迁。

    “我们会加快妥善解决这些区域的配套问题。”一位国土局官员在记者咨询时表示，同德围进出市区的西湾路将拓宽到40米，区域将有专门的储备用地来发展学校、肉菜市场等公用配套。但有关这些措施的具体实施时间，这位官员表示，一切将按步骤进行。

    成都实践篇

    成都市的3700余户低收入家庭，今年就能住进自己的经济适用房了。目前成都在建的25万平方米经济适用房，是这3700余户在去年登记的。

    “我们是提前登记，按需供应。”成都市房管局相关负责人表示。该市日前刚刚公布的一项5年计划显示，从今年开始，共规划拿出400亩土地用于保障性住房的建设。但相对于成都市每年超过2400万平方米的住宅销售面积，这似乎可以忽略不计。

    登记造房

    早在2004年初，成都市政府公布消息称：“年内力争开工建设500万平方米的经济适用房，满足中低收入家庭的住房问题。”但之后，这500万平方米经济适用房就没有了结果，甚至成了有关政府部门避之不及的“烫手山芋”。

    业界人士分析，当时中央政府正在对土地市场进行紧急整顿，“地根”从紧是这一计划受挫的重要原因。但更为关键的问题是，“这些土地通过拍卖可以获取更大收益，也不会影响到市场上的房价。”一家驻成都的香港房地产顾问公司研究员侯先生说。

    据记者了解，2004年初，成都主城区商品房均价不过每平方米3500元，而要2007年底，这一数字已经超过了每平方米5200元；2004年，成都市土地拍卖价格平均是每亩345万元，一直到2007年以前，成都三环路外的地价水平最高不超过每亩600万元。但在“新特区”的推动下，城南、城东和城西土地价格全面突破千万元一亩，市中心的一宗82亩土地更是达到了每亩8800万元。

    在这样的背景下，政府在经济适用房的建设上，显然更加谨慎。“从2006年起，我市开始实施先登记再造房的制度。”上述成都市房管局官员表示，这样能够更好地解决低收入家庭的住房问题。由此，成都市政府上报给建设部的五年规划提出，未来五年内，成都拿出400亩土地用于保障性住房的建设。

    但照此估算，平均每年80亩土地，按照容积率为6.0计算，放量供应也就是30万平方米左右，就算全部造90平方米以下的住宅，也只能解决4000户的住房问题。这在目前高房价的情况下，无疑是杯水车薪。

    成都市有关部门也尝试对市场做一些细分，比如为进城的农民工建设“农民公寓”，为大学生、引进人才试点大学毕业生公寓、高级员工公寓，但上述官员表示，现在一些项目还在论证阶段，最终还是会回归到基本点——土地问题上。

    难言之隐

    成都市日前公布的2008年住房建设计划显示，计划建设商品住房10万套，建筑面积950万平方米，公共住房建设1.25万套，面积100万平方米。虽然公共住房占比超过10％，但是与广州、上海、重庆这些城市相比，还是要低一些。

    “‘保障低端、调控中端、引导高端’是成都楼市调控的基本思路，推出具有保障性质的公共住房，实际就是‘保障低端’的实践，应该说不会对中高端商品房市场带来实质影响。”一位房管局官员认为，保障性住房侧重于引导市场，进而维护整个房地产市场持续、健康发展，因此对商品房的影响应该很有限。

    而实际上，去年成都市在城北、城东、城西先后推出红枫岭、北回归线、上东锦城、两河锦地4个限价房项目，总面积60多万平方米，推出房源7600多套，均价控制在每平方米3700元左右。这些限价房项目已经让附近楼盘、特别是档次不甚高的商品房出现了定价困扰。

    对于这个问题，一直跟踪保障性住宅的房地产顾问机构思进房产总经理文化勇认为，成都市在保障性住房问题上表现出的姿态是正确的，但很显然，一方面囿于经费问题，另一方面顾虑着土地收益，还担心着保障性住房会冲击现行房价走势，使得政府的举动有些变形。“从社会整体来讲，还需要投入更多的资金和土地，来满足中低收入者的住房问题，这也是总理工作报告的要求。”

    就此，成都市房管部门也承认，政府会根据市场变化情况，适时调整推盘速度和频率，具有保障性的公共住房对商品房影响并不直接，影响也很有限。

    之前“两个1000万”政策没有得到认真实施的一个重要原因也是土地问题。市区土地极为稀缺，很难寻找出合适土地建中低价商品房。郊区土地多，但是过于偏远，居住者的生活质量会受影响。

    朱咏敏说：“政策是好的，但是一定要能执行。”而这也是所有城市在实践中遇到的共同课题。

    广州实践篇

    算上今年，广州实行各种“住房保障政策”已进入第18个年头，这与所谓的“商品房”有着同样长的历史。岁月不能代表什么，却可以暴露各种矛盾。

    孤独“围城”

    这个农历新年，王阿姨一直过得患得患失。一个月前，觉得自己一辈子不走运的她忽然吐气扬眉，夫妻俩终于轮上了一套保障性住房，这是位于同德围新社区的一套2居室廉租屋。但房子有了，心情却越来越沉重。“听说上班高峰很难从同德围坐车出荔湾”，身有残疾的王阿姨担心，好不容易在荔湾区找到的工作会丢掉。

    对于大部分广州人来说，同德围并不陌生。它曾居住着30万地地道道的广州人。它位于广州西北部，离广州最热闹的火车站、离千年老城区荔湾只有一步之遥。

    “这是最开始的解困房、安居房，这是1999年前后修建的经济适用房，这是刚落成的（保障房）新社区。”在同德围新社区落成时，广州市国土房管局局长谢晓丹兴致勃勃地向记者介绍着。同德围修建于上世纪90年代初，最早的一批住户是地铁拆迁户，随后各种保障性住房都在此落户。

    “最开始这里住的都是土生土长的广州人，但现在能搬的都搬走了。”陈忠良在同德围住了十多年，看着一片片的菜地变为楼群，也看着举步维艰的老街坊一户户的搬走。

    每天上班，陈忠良都要等半个小时的公车。由于道路狭窄、路口多，同德围地区是广州出了名的“围城”，进出市区只有一条道路，每天早上由北往南、晚上由南往北都有十几万市民出入，交通状况被比喻为“华山一条路”。

    即使是经过10多年的发展，交通、环境、医疗、治安等问题依然缠绕着每一个同德围的居民。陈忠良说，不少原来的经济适用房业主都搬离了同德围，由于广州的经济适用房缺乏“退出”机制，这些经济适用房的业主，又以市价将房子出租给了广州的新移民。

    “决不是贫民窟”

    “（保障住房）新社区绝对不会是贫民窟。”从市长张广宁到局长谢晓丹，不同场合他们都在强调。

    英国科学院院士彼得·霍尔曾表示，上世纪80年代，英国政府将一些穷人安置在房屋质量差的大社区里，随之而来的是教育质量低下、收入水平降低、犯罪率上升等问题。

    “广州当年为什么要停建经济适用房，除了政府希望支持商品房发展外，经济适用房出现的一系列矛盾是其中重要的原因。”一位曾参与政府决策的学者向记者表示，除了同德围外，广州当年还有两大经济适用房聚集区，不约而同地出现设计、施工质量问题。由于远离市区，交通不便、配套不全等情况陆续出现，经济适用房的保障作用大大削弱。再次大力发展保障性住房，这些固有矛盾有解决方案了吗？

    在谢晓丹看来，这些问题都可以妥善解决。他表示：“从硬件上，新社区配套标准不会同普通商品房有太大差距，而选址也基本安排在交通、教育、医疗等市政配套成熟的中心城区。”此外，双特困户的交通、教育、医疗和饮食问题，广州还有相应的保障补贴办法和标准。“最近落成的一个新社区就位于金沙洲，这是政府重点发展的区域，周边的房子单价都在八九千元”。

    “市中心的土地寸土寸金，保障性住房不可能大规模出现。金沙洲虽然是发展重点，但现在依然是毛坯状。”上述学者向记者表示。去年底今年初落成的三个保障房新社区中，除了金沙洲外，一个位于同德围，一个位于海珠区大塘，都是当年经济适用房的集中区。从现有的公开资料看，保障性住房基本都集中在原来的经济适用房所在区域。

    如盛基集团副总裁朱咏敏所说，“上海推住房保障10年了，之前只注重效率不重视公平。现在，方向转变了，开始由效率走向公平了。”

    失落的十年

    1991年，上海市政府印发《上海市住房制度改革实施方案》的通知，标志着上海市住房制度改革进入实施阶段。1999年，上海市又出台了《关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》的通知。截至去年年底，上海关于保障性住房的政策共有五项：公积金制度、廉租住房制度、配套商品房、公房租赁和旧房整治、购房补贴。　其中最为重要的就是公积金制度和廉租住房政策。

    上海的住房公积金制度是全国首创（《上海市住房公积金条例》1996年正式出台，1997年经过修正），但时至今日，上海在这一政策的执行上显得有些保守了。2005年11月之前，上海住房公积金最高贷款额度为10万元，到2006年提高到20万元，2007年再次提高到最高贷款额度40万元。如果有补充公积金，再增加10万元。而在北京，住房公积金最高贷款额度达到60万元，远高于上海。杭州、温州等城市住房公积金最高贷款额度也达到50万元，而这些城市的房价都比上海要低。

    知情人士告诉记者：“之前贷款少，是因为原来上海有个住宅发展局，将资金拿去做房地产开发了，直到2000年后才逐渐转到个人贷款上去。”

    上海也是全国第一个实施廉租住房制度的城市。2000年，《上海市城镇廉租住房试行办法》出台；2001年，上海又出台了《上海市城镇廉租住房实施意见（试行）》；2003年，上海出台了《关于进一步扩大廉租住房受益面的实施意见》。通过这三个文件，上海市基本上建立起廉租住房制度。同时，规划的人均居住面积也从5平方米拓宽到后来的7平方米。

    资料显示，截至2006年9月底，上海全市符合廉租住房条件的家庭累计登记22257户，已有21460户家庭享受了廉租住房，占符合条件家庭数的96％。知情人士告诉记者，享受廉租住房的群体还包括部分退休老干部。

    不过，相关专家告诉记者：“上海享受廉租住房的家庭仅占全市城镇总户数的0.5％，而在发达国家，这一比例一般是10％左右。”

    复旦大学房地产研究中心主任华伟对记者说：“保障性住房的根本问题是谁最终为这些低收入人群住房买单。上海当初没有做经济适用房，一是政府财力有限；二是在实践中，上海市政府更倾向于现金补贴、廉租住房等方式。另外，不要忘记上海的动拆迁、旧城改造力度是最强的，而这也是解决住房问题的一部分。”

    2005年，上海推出“两个1000万政策”——1000万平方米配套商品房以及1000万平方米中低价商品房。但是因为上海市掀起反腐风云，此项政策不了了之。

    从效率到公平

    2007年10月，俞正声就任上海市委书记。上海市政府当月宣布，到2007年底，将有30000户家庭享受廉租住房。并计划今后每年拿出土地出让金的10％用于廉租住房建设，5年内建成10万套廉租住房。2007年12月，俞正声曾经到上海市房地局调研，随后，相关部门出台了增加经济适用房建设的政策。

    今年1月24日，上海市十三届人大一次会议上，上海市市长韩正宣布，将加大建设经济适用房力度，5年内兴建30万套、总计2000万平方米的经济适用房，并确保经济适用房新开工面积占同期住宅新开工面积的20％。预计2008年第二季将开工建设400万平方米，建成之后的售价将按同类商品房市场价格的60％定价，用于解决超出廉租对象认定标准、自身又无力从市场购买商品住房的中低收入家庭的居住困难。

    之后，上海初步制定了《上海市经济适用住房管理实施办法》，该办法规定购买经济适用房的居民只拥有有限产权，购买后不满5年的，不得上市交易；购买满5年的，出售时应按规定交纳土地收益等价款。

    华伟对记者说：“这个政策是非常好的，但是，能否找到这么多土地，是政策能否成功的关键。因为，现在上海的土地成本太高，拆迁拆不动；农业用地转非农业用地，受到严格限制；那么土地从哪里来，是一个大问题。”